پروژه‌های ساخت‌وساز؛ سیستم‌‌های اجرای پروژه‌های زیربنایی (بخش یکم)

پروژه های ساخت و ساز ازجمله پروژه‌های پُرچالشی است که اختلاف‌های زیادی را به طور بالقوه در دل خود دارد. به دلیل وجود سیستم‌ های متنوع اجرای پروژه که هریک به سبب ضرورت‌های خاص این پروژه‌ها به کار گرفته می‌شوند، استفاده از کارشناسان حقوقی که این ضرورت‌ها را تشخیص داده‌اند، در انجام پروژه‌ها اجتناب‌ناپذیر است. در این بخش می‌کوشیم بر اساس تجربه‌های عملی تیم ساخت‌و‌ساز ESK در پروژه‌های متنوعی که در ایران و خارج از ایران به ثمر رسانده است، برخی از مسائل عملی و مهم این پروژه‌ها را تحلیل و بررسی کنیم.

سیستم‌ های اجرای پروژه‌ های زیربنایی

سیستم اجرای پروژه (Project Delivery System) به فرایند جامعی اطلاق می‌شود که به موجب آن پروژه طراحی، ساخته شده و تأمین مالی می‌شود. سیستم اجرای پروژه خطوط بسیار مهمی از مسیر پروژه را به شرح زیر ترسیم می‌کند:

تعریف محدوده و شرایط موردنیاز پروژه، روندها و اقدامات و توالی وقایع، ملزومات، تعهدات و مسئولیت‌های قراردادی هریک از طرفین، روابط بین افراد درگیر در پروژه، سازوکارهایی برای مدیریت زمان، هزینه‌، ایمنی و کیفیت، اَشکال توافق و مستندسازی فعالیت‌ها، اجرای واقعی طراحی و ساخت، خاتمه پروژه و آغاز بهره‌برداری.

سیستم‌های متعددی به‌منظور اجرای پروژه‌های عمرانی توسط کارفرمایان به کار گرفته می‌شوند؛ این سیستم‌ها برحسب طراحی، ساخت و تأمین منابع مالی توسط خودِ کارفرما و یا خارج از سازمان او از یک‌سو و به لحاظ وحدت یا کثرت عوامل اجرا و جایگاه مدیریت در فرایند احداث پروژه از سوی دیگر متغیرند.

سیستم‌های اجرا، برحسب حجم کارها، منابع مالی موردنیاز، دسترسی به فناوری خاص و سایر پیچیدگی‌ها و اوضاع‌واحوال حاکم بر هر پروژه، توسط کارفرما انتخاب خواهند شد.

در ادامه به‌اختصار، هریک از سیستم‌های اجرای پروژه بررسی می‌شود تا مسیر برای تبیین سیستم یکپارچه یا اجرای پروژه به شیوه قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و انتقال هموار شود.

1. سیستم خود اجرا یا امانی

سیستم خود اجرا یا امانی پروژه، شیوه‌ای است که بر اساس آن کلیه اقدامات اجرایی و اداری پروژه به‌وسیله خودِ کارفرما و درون‌سازمانی انجام شده و هیچ گونه قراردادی با اشخاص ثالث نظیر طراح یا پیمانکار ساخت منعقد نمی‌شود. مطابق ماده (۳) «ضوابط اجرایی کارهای امانی در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهوری» (مورخ ۲/۶/۸۸): «روش امانی روشی است که طی آن، دستگاه رأساً اجرای عملیات مربوط به یک پروژه را بر عهده گرفته و دارای نیروی انسانی متخصص مدیریتی، فنی، اجرایی و تدارکاتی بوده و امکانات لازم مانند ماشین‌آلات و تجهیزات موردنیاز اجرای پروژه و سازوکار مناسب برای مدیریت آن را داراست».

رویکرد کارفرما در انتخاب سیستم امانی برای اجرای پروژه، صرفه‌جویی در انواع هزینه‌های بالاسری اجرای پروژه نسبت به سایر شیوه‌هاست. به‌منظور موفقیت این شیوه، افزون بر تطابق ماهیت پروژه با سازوکار سیستم خوداجرا، کارفرما باید در خصوص طراحی، ساخت و تأمین تجهیزات، دارای نیروی انسانی متخصص و کادر مدیریتی مجرب و حرفه‌ای موردنیاز باشد؛ بنابراین در پروژه‌های معظم با حجم کار زیاد که نیازمند تکنولوژی پیشرفته و منابع مالی هنگفت است، اجرای پروژه به شیوه امانی توصیه نمی‌شود و شیوه مزبور به‌نوعی در پروژه‌های غیرپیچیده و کوچک کاربرد دارد. بدیهی است در سیستم خوداجرا کلیه ریسک‌های پروژه بر عهده کارفرما خواهد بود.

2. سیستم سنتی طراحی، مناقصه و ساخت (سیستم سه عاملی) Traditional Design -Tender- Build

سیستم طراحی، مناقصه و ساخت، شیوه سنتی قراردادهای ساختمانی است و از سه عامل کارفرما، طراح (مشاور) و پیمانکار تشکیل می‌شود. مطابق این شیوه کارفرما ابتدا با شرکتی متخصص، قراردادی به‌منظور طراحی و تهیه نقش‌های پروژه منعقد می‌کند. پس از طراحی پروژه، نوبت به برگزاری مناقصه برای انتخاب پیمانکار ساخت می‌رسد.

نتایج و اسناد حاصله از مرحله طراحی، مبنای تهیه اسناد مناقصه و برگزاری آن به شمار می‌روند و مشاور طراحی با کارفرما در انتخاب پیمانکار همکاری می‌کند. در سیستم سه‌عاملی اجرای پروژه، کارفرما مطابق دو قرارداد مجزا با طراح و پیمانکار ساخت، رابطه قراردادی دوسویه با عوامل مزبور دارد، درحالی‌که هیچ رابطه قراردادی بین طراح و پیمانکار ساخت ایجاد نمی‌شود؛ بااین‌حال ممکن است یک رابطه غیرمستقیم بین طراح و پیمانکار ساخت ایجاد شده و طراح به عنوان نماینده کارفرما وظیفه نظارت بر اجرای عملیات ساخت را بر عهده بگیرد.

دو ویژگی اصلی سیستم سه‌عاملی عبارتند از:

الف. جدایی مراحل و عوامل طراحی و ساخت؛

ب. کلیه خدمات طراحی پروژه باید قبل از برگزاری مناقصه اجرا شوند و قبل از انتخاب پیمانکار ساخت به موجب مناقصه، هیچ گونه ساخت‌وسازی صورت نمی‌پذیرد.

در سیستم فوق‌الذکر، مسئولیت هماهنگی بین طراحی و ساخت از یک‌سو و مدیریت کلان پروژه از سوی دیگر بر عهده کارفرماست و وی ریسک‌های ناشی از هر گونه ناهماهنگی را بر عهده خواهد گرفت؛ اغلب مواقع شرکت طراح به نمایندگی از سوی کارفرما، وظیفه نظارت بر پروژه و هماهنگی بین مراحل طراحی و ساخت و راهنمایی پیمانکار در فرایند احداث را بر عهده می‌گیرد.

این شیوه اجرا بیشتر در پروژه‌های متوسط که از طراحی پیچیده‌ای برخوردار نیستند، کاربرد دارد و معایب عمده استفاده از آن عبارت است از:

الف. تأخیر در تکمیل پروژه به سبب تجزیه مراحل طراحی و ساخت؛

ب. تعدد عوامل طراحی و ساخت ممکن است سبب عدم هماهنگی فنی بین این عوامل شوند، به‌نحوی‌که الزامات عملیات ساخت در مرحله طراحی کاملاً رعایت نشده باشند. در این صورت پیمانکار ساخت مجبور به آشنایی با جنبه‌های تکنیکی طراحی شده و یا تغییر و تجدیدنظر در طراحی پروژه، اجتناب‌ناپذیر می‌شود؛ این امر سبب می‌شود هزینه‌ها افزایش یافته و تاریخ تکمیل پروژه با تأخیر مواجه شود.

به‌منظور اجرای پروژه به این شیوه، برخی از مؤسسه‌های بین‌المللی اقدام به تنظیم قراردادهای نمونه مشاوره و طراحی کرده‌اند؛ به عنوان مثال می‌توان به قرارداد نمونه “Client/Consultant” فیدیک مدل ۲۰۰۶ ویرایش چهارم اشاره کرد؛ بر اساس این قرارداد، کارفرما ابتدا طراحی تمام یا بخش‌های مختلف پروژه را تحت یک قرارداد یا قرارداد‌های مختلف به یک شرکت یا شرکت‌های طراحی واگذار و اشخاص اخیر مطابق با الزامات کارفرما اقدام به طراحی پروژه خواهند کرد. پس از تکمیل طراحی، با برگزاری مناقصه و انتخاب پیمانکار ساخت، پروژه مطابق با طراحی صورت‌گرفته احداث خواهد شد.

قرارداد نمونه “Client/Consultant” فیدیک مدل ۲۰۰۶ ویرایش چهارم، صرفاً ناظر به شرایط عمومی قرارداد است و شرایط اختصاصی قرارداد که به جرح‌وتعدیل شرایط عمومی یا برخی از جهات منحصربه‌فرد پروژه مانند تعیین قلمرو خدمات می‌پردازد، به توافق‌های طرفین واگذار شده است؛ شرایط عمومی این قرارداد در ۸ ماده تنظیم شده و الزامات عمومی یک قرارداد مشاوره در پروژه‌های سه‌عاملی شامل قلمرو خدمات مشاور، خدمات عادی، اضافی و استثنایی، استاندارد اجرای قرارداد، کارکنان مشاور، تاریخ اعتبار و انقضای قرارداد، نحوه پرداخت مبلغ قرارداد، مسئولیت‌ها، بیمه و حل‌وفصل اختلافات را تشریح می‌کند.

در ایران پروژه‌های «مشهدمال» و «تهران‌مال» به شیوه سه‌عاملی و بر اساس قرارداد مزبور در حال اجرا هستند و تاکنون قراردادهای مقدماتی بسیاری بر این مبنا بین کارفرما (Alborz Tat Construction وSTHT Co.) و ارائه‌دهندگان خدمات مشاوره‌ای و طراحی (Norr Group consultants International Limited) امضا شده است.

3. سیستم مدیریت اجرا (Construction Management)

سیستم مدیریت اجرا از حیث تنوع عوامل، یکی از اقسام سیستم سه‌عاملی است، با این تغییر که عامل چهارمی به‌منظور ایجاد هماهنگی بین طراح و پیمانکار ساخت و مدیریت به پروژه اضافه می‌شود، در این سیستم کارفرما مدیریت پروژه و برقراری ارتباط بین عوامل مختلف پروژه را مطابق قرارداد برون‌سپاری و به شرکتی متخصص در امر مدیریت منتقل و ریسک خود را کاهش می‌دهد.

در این شیوه اجرا، مدیر وظیفه سازماندهی پروژه از نظر زمان، هزینه و کنترل کیفیت را بر عهده دارد و از این حیث شبیه قرارداد کلید در دست است؛ ولی تفاوت سیستم اخیر با اجرای پروژه به شیوه کلید در دست، در این است که برخلاف مدل اخیر، در سیستم مدیریت اجرا، مدیر پروژه هیچ گونه مسئولیتی در قبال تعهدات طراح و پیمانکار ساخت بر عهده نمی‌گیرد؛ ازاین‌رو در این سیستم اجرا نیز کارفرما خود اقدام به انعقاد قرارداد با طراح و پیمانکار کرده و اشخاص اخیر مستقیماً در مقابل کارفرما مسئول اجرای تعهدات هستند؛ ولی با اضافه شدن مدیر به پروژه و برحسب میزان اختیارات قراردادی، شخص اخیر در انتخاب طراح، برگزاری مناقصه، انتخاب پیمانکار ساخت و درنهایت تکمیل پروژه، مشاور و نماینده کارفرما باقی خواهد ماند و در قبال ارائه خدمات مدیریتی، حق‌الزحمه دریافت می‌کند.

در سیستم مدیریتی اخیر، مدیر پروژه صرفاً نماینده کارفرما محسوب می‌شود؛ مطابق نوع دیگر از مدیریت اجرا، مدیر پروژه ریسک بیشتری متحمل شده و به عنوان پیمانکار عمومی اقدام به انعقاد قرارداد با پیمانکاران جزء می‌کند. در این نوع از مدیریت اجرا نیز مدیر ساخت در طول اجرای پروژه، کلیه مشاوره‌ها و توصیه‌های لازم را به کارفرما ارائه خواهد کرد.

یکی از شروطی که معمولاً در قراردادهای مدیریت ساخت قید می‌شود، شرط «حداکثر قیمت قراردادی تضمین‌شده» است که به موجب آن حداکثر قیمت مجاز برای پروژه تعیین شده و مدیر ساخت تعهد می‌کند قیمت تمام‌شده پروژه از سقف مزبور تجاوز نکند؛ در این حالت ریسک هر گونه افزایش هزینه‌ها و درنتیجه افزایش قیمت پروژه به مدیر ساخت تحمیل می‌شوند.

در نوع اخیر مدیریت اجرا، مدیر ساخت برخلاف پیمانکار عمومی در سیستم سه‌عاملی که خود اجرای بیشتر عملیات ساخت را بر عهده می‌گیرد، اجرا و ساخت پروژه را مستقیماً بر عهده نمی‌گیرد، بلکه بدین منظور با پیمانکاران جزء، قراردادهای لازم را منعقد می‌کند.

یکی از پرونده‌های مشهور در خصوص نوع سیستم مدیریت اجرا، دعوای“Owen Steel Co. v. George A. Fuller Co., (1983) ” است؛ در این پرونده یکی از پیمانکاران جزء در دادگاهی در نیویورک علیه کارفرما (Owen Steel Co.) و مدیر اجرا (Fuller Co.) با خواسته یک میلیون دلار، اقامه دعوی کرد؛ مدیر اجرا استدلال کرد که رابطه او و کارفرما بر مبنای نمایندگی بوده و مطابق قانون ایالتی نیویورک که نماینده هیچ گونه مسئولیتی در قبال تعهداتی که اصیل در مقابل اشخاص ثالث پذیرفته است، ندارد؛ در این پرونده نیز خود کارفرما مسئول پرداخت مبلغ مزبور به پیمانکار جزء است و او مسئولیتی در این راستا ندارد.

در این دعوی دادگاه مقرر کرد به سبب ماهیت رابطه کارفرما و مدیر اجرا، شخص اخیر هیچ گونه مسئولیتی در مقابل پیمانکاران جزء که مستقیماً با کارفرما قرارداد امضا کرده‌اند، ندارد و تعهدات وی صرفاً در چهارچوب تعهدات یک نماینده در مقابل اصیل است؛ بنابراین دعوای پیمانکار جزء در مقابل مدیر اجرا، مردود اعلام شد.