اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و قلمرو سرمایه‌گذاری خارجی

مقدمه

آنچه در ماده (۲) قانون، بدان اشاره و سرمایه‌گذاری خارجی در آن مجاز شمرده می‌شود، تحت شمول اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی است که بخش دولتی، تعاونی و خصوصی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران را تشکیل می‌دهد.
مطابق این اصل: «نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است.
بخش دولتی شامل همه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه بزرگ آب‌رسانی، و مانند اینهاست که به صورت مالکیت عمومی در اختیار دولت است.
بخش تعاونی شامل شرکت‌ها و مؤسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شوند.

بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است؛ مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شود و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است؛ تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند».

مطابق قانون اساسی، بخش دولتی نظام اقتصادی ایران که دربردارنده عمده فعالیت‌های اقتصادی است، به صورت مالکیت عمومی در اختیار دولت قرار دارد؛ مداخلات دولت در امور اقتصاد، به شکل‌های گوناگون تحقق پیدا می‌کند. برحسب دایره شمول دخالت دولتی در اقتصاد، مداخلات دولت ممکن است در تمام بخش‌های اقتصادی (صنعت، کشاورزی و خدمات)، برخی از بخش‌های اقتصادی (صنایع بزرگ) و یا واحدهای خاص (مثلاً کارخانه سیمان)، انجام گیرد.

از سوی دیگر، مداخلات اقتصادی دولت ممکن است به صورت یک یا دوجانبه باشد؛ ازجمله مداخلات یک‌جانبه که از رایج‌ترین اعمال دولتی نسبت به مسائل و موضوع‌های اقتصادی به شمار می‌روند، می‌توان به تدوین مقررات، صدور پروانه، ممنوعیت کار، توقیف و مصادره اشاره کرد.

ازآنجایی‌که عمدتاً سرمایه‌گذاری‌های خارجی کلان، در بخش‌های صنایع بزرگ صورت گرفته و این صنایع مطابق اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی در اختیار دولت است؛ بنابراین، سرمایه‌گذاری در این صنایع ملاحظات خاص خود را به دنبال خواهد داشت.

همان‌طورکه گفته شد صدر ماده (۲) قانون، به بیان قلمرو و حوزه سرمایه‌گذاری خارجی اختصاص دارد. با این وجود، ذکر عبارتِ «به‌منظور عمران و آبادی» در این قسمت ارتباطی به قلمرو و حوزه شمول سرمایه‌گذاری خارجی ندارد و صرفاً بیانگر اهداف و انگیزه‌های سرمایه‌گذاری خارجی است؛ ازاین‌رو بهتر بود عبارت «عمران و آبادانی» که ازجمله اهداف سرمایه‌گذاری است در بند «الف» این ماده آورده می‌شد.

بر این اساس، با لحاظ مفاد اصل (۴۴) قانون اساسی و به‌منظور آشنا شدن با قلمروهای سرمایه‌گذاری خارجی، در این قسمت مختصراً به بررسی قلمرو موضوعی و حوزه فعالیت سرمایه‌گذاری خارجی می‌پردازیم.

۱. فعالیت‌های تولیدی

از‌آنجا‌که در هر اقتصادی، سخن پایانی و سرنوشت‌ساز را فعالیت‌های تولیدی می‌زند، حوزه فعالیت پروژه‌های سرمایه‌گذاری خارجی، به عنوان یکی از برنامه‌های بلندمدت اقتصادی و نیز، رکن اصلی توسعه پایدار بخش تولید است.

از تولید، تعاریف و تعابیر مختلفی صورت گرفته است، نظیر: ایجاد فایده جدید و یا فعالیت برای رفع نیازها؛ تبدیل منابع به کالاها و خدمات؛ ترکیب منابع (عوامل) تولیدی برای حصول کالاهای اقتصادی؛ هر فعالیتی که مطلوبیت و ارزش تازه‌ای پدید آورد یا بر مطلوبیت و ارزش محصولات جدید بیفزاید؛ ترتیب‌دادن عوامل تشکیل‌دهنده مال یا کالا در شرایطی که حاجتی را از انسان برآورد و سودمندی تازه‌ای ایجاد کند؛ تغییر شکل مواد طبیعی به‌نحوی‌که قابل مصرف شود و در راه رفع نیازهای بشر به کار رود.

در اصطلاح اقتصادی، پدیدآوردن محصول زراعی یا صنعتی را تولید گویند؛ خود آن محصول را هم تولید می‌گویند؛ عوامل تولید عبارت است از:

1. مواد طبیعی؛
2. نیروی کار انسان؛
3. سرمایه.

تولید خود دارای بخش‌های متنوعی است که به‌اختصار می‌توان از بخش صنعت، معدن و کشاورزی یاد کرد؛ هدف ما از پرداختن به تعریف و مفهوم فعالیت‌های تولیدی توجه به این نکته بسیار مهم و اساسی است که تحلیل امور مرتبط با تولید و سرمایه‌گذاری در آن، زمانی به عنوان سرمایه‌گذاری خارجی در فعالیت‌های تولیدی قلمداد خواهد شد که در مفهوم و به معنای واقعی کلمه فعالیت بنگاه اقتصادی و موضوع سرمایه‌گذاری خارجی، تولید باشد؛ بنابراین، چنانچه به عنوان مثال موضوع فعالیت یک شرکت ایرانی مونتاژ قطعات خودروهای خارجی باشد، ازآنجایی‌که مونتاژ، تولید محسوب نمی‌شود، خرید سهام این شرکت توسط سرمایه‌گذار خارجی به عنوان سرمایه‌گذاری خارجی در فعالیت‌های تولیدی محسوب نخواهد شد؛ در ادامه به بررسی هریک از این بخش‌ها می‌پردازیم.

۲. بخش صنعت

«صنعت معمولاً شامل تولید، تغییرشکل‌دادن قطعات و اتصال قطعات تغییر‌شکل‌یافته با یکدیگر به‌منظور تولید یک قطعه مشخص و درنهایت مونتاژ این قطعات در راستای آماده کردن تولید نهایی است».
صنعت به چند اعتبار تقسیم‌بندی شده است: یک تقسیم‌بندی مبتنی بر سطح فن‌شناسی (تکنولوژی) است؛ بر این پایه، صنایع به سه گروه «صنایع‌دستی» با فن‌شناسی ساده و سنتی، «صنایع ماشینی» با تکنولوژی نوین و «صنایع پیشرفته» با تکنولوژی پیشرفته، تقسیم می‌شوند.

صنایع ایران با وجود دگرگونی‌های سال‌های اخیر، هنوز دچار مشکلات ساختاری گوناگونی هستند که امکان اجرای نقشی پویا را به آنها نمی‌دهد. صنایع بزرگ ایران، با وجود هزینه‌های گزاف ارزی از محل درآمد نفت، صنایعی برای مصرف داخلی هستند؛ صنایع نفت و گاز ایران نیز که ممتازترین بخش موردنیاز بازار جهانی هستند، باید همه نیازهای خویش را از صنایع کشور تأمین کنند. راهبرد صنعتی کشور بسیار بلندپروازانه است و ادعای صنعتی کردن ایران را در همه زمینه‌ها دارد، درحالی‌که فاقد امکان تولید واقعی حتی در یک رشته صنعتی است.
صنایع مربوط به حوزه انرژی، همچون صنایع نفت، گاز و پتروشیمی، افزون بر اینکه از صنایع اصلی کشور محسوب می‌شوند و توسعه اقتصادی ایران وابستگی کامل به رشد سرمایه‌گذاری خارجی در این صنایع دارد، تأمین‌کننده انرژی بسیاری از کشورهای صنعتی نیز هستند.

کشور ایران دارای ذخایر عظیم نفت و گاز است و هرازچندگاهی نیز میدان‌های جدیدی در نقاط مختلف کشور کشف می‌شود؛ ازاین‌رو، نیاز به جذب سرمایه‌گذاری خارجی در این صنایع بسیار احساس می‌شود، چرا‌که از یک‌سو به‌کارگیری تکنولوژی جدید در پروژه‌های نفت و گاز‌، در بهره‌برداری بهینه از این پروژه‌ها اجتناب‌ناپذیر است و از سوی دیگر، برای دستیابی و بهره‌گیری از تکنولوژی مدرن، ناگزیر به جذب سرمایه‌گذاری خارجی در این حوزه هستیم. ضمن اینکه، با توجه به وجود میدان‌های مشترک نفت و گاز بین ایران و برخی از کشورهای همسایه، به‌ویژه قطر، ضرورت جذب منابع مالی خارجی از طریق جذب سرمایه‌گذاری خارجی، بیش‌ازپیش احساس می‌شود.

۳. بخش معدن

مقصود از فعالیت‌های معدنی، استخراج همه معادن زیرزمینی، روی زمینی و هر گونه عملیاتی است که مواد معدنی را قابل عرضه به بازار کند؛ مانند: الک‌کردن، شستن، پاک کردن، درجه‌بندی کردن، ذوب کردن و گوله کردن.
فعالیت‌های فوق تحت عنوان «استخراج مواد معدنی و سنگ»، طبقه‌بندی می‌شوند. ماده (۱۶) قانون معادن (مصوّب ۲۷/۲/۱۳۷۷)، به‌منظور حمایت از سرمایه‌گذاری در این بخش مقرر می‌دارد: «وزارت معادن‌وفلزات (صنعت، معدن و تجارت کنونی) موظف است به‌منظور تشویق سرمایه‌گذاری برای تولید مواد معدنی فراوری‌شده، واحدهای مربوطه را زیر پوشش نظارتی و حمایتی و هدایتی خود قرار داده و از سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی در این امر حمایت کند و در این باره مطالعات امکان‌سنجی و تهیه طرح‌های تیپ انجام دهد که چگونگی آن در آیین‌نامه اجرایی مشخص خواهد شد»؛ ضمن اینکه ماده (۱) «آیین‌نامه اجرایی قانون معادن» (مصوّب ۲۱/۱۱/۱۳۷۷)، انجام اکتشافات و عملیات اکتشافی معدنی را توسط خارجی‌ها مجاز شمرده است.

منبع: کتاب حقوق سرمایه گذاری خارجی در پرتو قانون و قراردادهای سرمایه گذاری