معرفی سیستم ساخت، بهره‌برداری و انتقال (B.O.T)

از جمله مهم‌ترین مدل‌های اجرای پروژه، به‌ویژه در پروژه‌های زیر‌بنایی و مشارکت بخش عمومی و خصوصی (PPP) پروژه‌های BOT است. این پروژه‌ها که به نوعی مدل تأمین مالی پروژه نیز محسوب می‌شوند، در صنایع مختلف حسب الزام‌های اجرایی این پروژه‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرند. در این بخش، براساس تجربه‌های عملی وکالت و مشاور شرکت‌های داخلی و خارجی در انواع صنایع، برخی از مسائل مهم این پروژه‌ها مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است.

۱. معرفی سیستم ساخت، بهره‌برداری و انتقال (B.O.T)

در این سیستم کارفرما افزون بر طراحی، تأمین تجهیزات و ساخت، تأمین مالی پروژه را نیز به پیمانکار یا کنسرسیومی از شرکت‌ها واگذار می‌کند؛ در سیستم بی.او.تی که به‌نوعی در پروژه‌های معظم زیربنایی کاربرد دارد، سازمانی دولتی امتیاز ساخت و بهره‌برداری از پروژه‌ای معین را به یک کنسرسیوم اعطا می‌کند و کنسرسیوم تأمین مالی، طراحی، تأمین تجهیزات، ساخت، نصب، آزمایش، راه‌اندازی و مدیریت پروژه را ظرف مدت مشخص بر عهده گرفته و طی دوره بهره‌برداری، هزینه‌ها و سود سرمایه‌گذاری خود را از فروش محصولات و یا خدمات پروژه مستهلک و دریافت می‌کند؛ پس از پایان دوره بهره‌برداری، تأسیسات بدون پرداخت هر گونه مبلغی به سازمان عمومی یا دولتی اعطاکننده امتیاز منتقل خواهند شد.

۲. قراردادهای EPCF و شباهت و تفاوت آن با B.O.T

یکی از قراردادهایی که از حیث ساختار مالی تاحدی شبیه به قراردادهای بی.او.تی است، قرارداد طراحی، تأمین تجهیزات، ساخت و تأمین مالی («EPCF»Engineering-procurement-construction and Finance) است؛ در این قرارداد پیمانکار افزون بر سه عنصر طراحی، تأمین تجهیزات و ساخت، تأمین مالی پروژه را نیز بر عهده می‌گیرد. در شیوه مزبور کارفرما پس از تکمیل پروژه، آن را از پیمانکار تحویل گرفته و استهلاک هزینه‌ها و حق‌الزحمه پیمانکار برحسب توافق‌های طرفین ممکن است در اقساطی برابر و ماهانه از محصولات پروژه مستهلک و پرداخت شود و یا ترتیب دیگری در این راستا مورد توافق قرار گیرد. درصورتی‌که بازگشت سرمایه‌گذاری و سود پیمانکار EPCF، به عواید حاصل از پروژه منوط شود، می‌توان از این قرارداد به عنوان یکی از شیوه‌های تأمین مالی پروژه یاد کرد.

گفتنی است بهره‌برداری از تأسیسات در این شیوه بر عهده خود کارفرما یا پیمانکار دیگری که او استخدام می‌کند، خواهد بود. مبنای ایجاد چنین شیوه‌ای را باید در رقابت شدیدی که در برخی بازارهای سرمایه‌گذاری بین سرمایه‌گذاران وجود دارد و آنها را به فاینانس پروژه در کنار سه عنصر دیگر ترغیب می‌کند از یک‌سو و وجود محدودیت‌های مالی و قانونی طرف سرمایه‌پذیر از سوی دیگر، جست‌وجو کرد؛ در ایران نیز این شیوه به‌ویژه در صنایع نفت، گاز و پتروشیمی در سال‌های اخیر رواج یافته است.

۳. نکات مهم درباره B.O.T

قراردادهای بی.او.تی بیشتر از آنکه یکی از سیستم‌های ساخت پروژه‌های عمرانی محسوب شود، به عنوان یکی از شیوه‌های تأمین مالی پروژه مطرح می‌شود.

لازم به ذکر است یکی عناوینی که با وجود شباهت با قرارداد EPCF، ممکن است با آن اشتباه گرفته شود، قرارداد EPC&F یا EPC+F است؛ مطابق قرارداد اخیر که در سال‌های اخیر مبنای اجرای چند پروژه نفتی در ایران بوده است، پیمانکار، پروژه موضوع قرارداد را تأمین مالی نمی‌کند، بلکه متعهد می‌شود با استفاده از اعتبار خود و توجیه اقتصادی پروژه، ترتیبات و مذاکرات لازم را به‌منظور یافتن فاینانسور و ایجاد هماهنگی بین کارفرما و او برای تأمین منابع مالی لازم برای اجرای پروژه فراهم سازد. در این شیوه برخلاف شیوه EPCF، قرارداد فاینانس بین کارفرما و فاینانسور امضا می‌شود و کلیه تضامین بازپرداخت تسهیلات ازجمله رهن پروژه نزد فاینانسور، از سوی کارفرما تأمین خواهد شد.

۴  B.O.T در قانون برنامه پنجم کشور

برخی از مستندات قانونی ناظر به جواز استفاده دولت از شیوه بی.او.تی در برخی از پروژه‌های زیربنایی، به شرح زیر در قانون برنامه پنج‌ساله پنجم جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۹، پیش‌بینی شده است:

«ماده (۱۳۳). به‌منظور تنوع در عرضه انرژی کشور، بهینه‌سازی تولید و افزایش راندمان نیروگاه‌ها، کاهش اتلاف و توسعه تولید هم‌زمان برق و حرارت، شرکت توانیر و شرکت‌های وابسته و تابعه وزارت نیرو موظفند:

الف. با استفاده از منابع حاصل از فروش نیروگاه‌های موجود یا در دست اجرا و سایر اموال و دارایی‌های شرکت‌های یادشده و با رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (۴۴) نسبت به پرداخت یارانه خرید برق از تولیدکنندگان برق پراکنده با مقیاس کوچک و ظرفیت‌های تولید برق مشترکین از طریق عقد قراردادهای بلندمدت و همچنین تبدیل تا دوازده هزار (۱۲.۰۰۰) مگاوات نیروگاه گازی به سیکل ترکیبی اقدام کنند.

تبصره. در صورت تمایل بخش‌های غیردولتی به تبدیل نیروگاه‌های گازی موجود خود به سیکل ترکیبی، شرکت توانیر و شرکت‌های وابسته و تابعه وزارت نیرو می‌توانند از محل منابع موضوع بند «الف» این ماده نسبت به پرداخت تسهیلات در قالب وجوه اداره‌شده به آنها اقدام کنند؛

ب. به شرکت توانیر و شرکت‌های وابسته و تابعه وزارت نیرو اجازه داده می‌شود نسبت به انعقاد قراردادهای بلندمدت خرید تضمینی برق تولیدی از منابع انرژی‌های نو و انرژی‌های پاک با اولویت خرید از بخش‌های خصوصی و تعاونی اقدام کنند؛ قیمت خرید برق این نیروگاه‌ها افزون بر هزینه‌های تبدیل انرژی در بازار رقابتی شبکه سراسری بازار برق، با لحاظ متوسط سالانه ارزش وارداتی یا صادراتی سوخت مصرف‌نشده، بازدهی، عدم انتشار آلاینده‌ها و سایر موارد به تصویب شورای اقتصاد می‌رسد.

تبصره. وزارت نیرو مجاز است با رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (۴۴) منابع موردنیاز این جزء را از محل منابع حاصل از فروش نیروگاه‌ها و سایر دارایی‌ها ازجمله اموال منقول و غیرمنقول، سهام و سهم‌الشرکه خود و سایر شرکت‌های تابعه و وابسته و بنگاه‌ها، تأمین کرده و تمهیدات لازم را برای این نیروگاه‌ها برای استفاده در شبکه سراسری برق فراهم کند؛

ج. از توسعه نیروگاه‌هایی با مقیاس کوچک تولید برق توسط بخش‌های خصوصی و تعاونی حمایت کند؛

د. وزارت نیرو مجاز است در طول برنامه نسبت به افزایش توان تولیدی برق تا بیست‌وپنج‌هزار (۲۵.۰۰۰) مگاوات از طریق سرمایه‌گذاری بخش‌های عمومی، تعاونی و خصوصی اعم از داخلی و خارجی و یا منابع داخلی شرکت‌های تابعه و یا به صورت روش‌های متداول سرمایه‌گذاری ازجمله ساخت، بهره‌برداری و تصرف (BOO) و ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) اقدام کند.

تبصره. سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی از میزان بیست‌وپنج‌هزار (۲۵.۰۰۰) مگاوات یادشده در این بند، حداقل ده هزار (۱۰.۰۰۰) مگاوات است».

ماده (۱۶۴). به دولت اجازه داده می‌شود به‌منظور ایجاد رویکرد توسعه‌ای در شبکه حمل‌ونقل ریلی و افزایش سهم بار و مسافر توسط بخش‌های خصوصی و تعاونی و با هدف تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری در حمل‌ونقل نسبت به اصلاح ساختار و تغییر اساسنامه راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران و واگذاری بخش‌های غیرحاکمیتی آن به بخش‌های خصوصی و تعاونی و ایجاد ظرفیت‌های جدید توسط بخش‌های خصوصی و تعاونی اقدام قانونی معمول و زمینه استفاده از منابع داخلی و خارجی را برای رشد و توسعه فعالیت‌های ریلی فراهم کند.

دولت می‌تواند به‌منظور تقویت حمل‌ونقل بار و مسافر ریلی، بخشی از پروژه‌های تجهیز، بهبود و افزایش ظرفیت زیرساخت ازجمله دوخطه کردن، برقی‌کردن، تراک‌بندی و تطویل ایستگاه‌ها را در قالب روش‌هایی نظیر مشارکت، ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) و طراحی، تدارک و تأمین (EPCF) با واگذاری امتیازاتی نظیر استفاده از زیربناهای حمل‌ونقل ریلی و انتقال حق دسترسی آن تا استهلاک کامل سرمایه و سود مورد توافق به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کند».

۵. تحلیل قرارداد B.O.T براساس قوانین کشور

نکته جالب توجه آنکه برخی از نمایندگان مخالف به هنگام تصویب دو ماده فوق، قراردادهای بی.او.تی را واجد وصف امتیاز وفق اصل ۸۱ قانون اساسی تصور کرده و استدلال می‌کردند که این نوع قراردادها تفاوتی با امتیاز رویتر و دارسی ندارند!

به عنوان مثال یکی از نمایندگان در بیان نظر خود در نفی این نوع قراردادها چنین استدلال کرده است: «من پیشنهاد حذف یک عبارت در سطر ماقبل آخر را دادم، «بهره‌برداری و انتقال (BOT) طراحی، تدارک و تأمین (EPCF)»؛ جناب آقای رئیس! این جزء مواردی است که من از مصادیق امتیاز می‌دانم یعنی اگر امتیاز رویتر و امتیاز دارسی و قرارداد ۱۹۳۳ را نگاه کنید، همه اینها BOT، یعنی ۳۰ساله و ۶۰ساله بودند، هیچ‌یک واگذاری خاک ایران یا به‌طورکلی حق استخراج ایران نبوده، بلکه به کمپانی خارجی اجازه می‌داده که در مدت معینی بهره‌برداری کند و قرارداد را تمام کند؛ بنابراین اینجا چون در پاراگراف اول گفتند منابع داخلی و خارجی و معمولاً BOT در کشورهای مختلف صراحت ندارد، ولی با طرف خارجی انجام می‌گیرد؛ شکل دیگر آن هم که من از دوستان سؤال کردم که مرادشان یک کار تمام به‌اصطلاح صنعتی و یک «کار تِرن کی»{Turn key} است که با فاینانس خارجی انجام خواهد گرفت؛

بنابراین آنچه روشن است، مفهومش این است که فرض کنید ما امتیاز یک خط یا یک جاده را (۲۰)، (۳۰)، (۴۰) سال واگذار می‌کنیم و به طرف خارجی یا طرف داخلی اجازه می‌دهیم عواید و منافع این جاده را ـ حالا هر چه می‌تواند باشد ـ که در قرارداد آمده، استفاده کند، عوارض وضع کند و بعد دیگر مالکیت ندارد؛ همه امتیازاتی را که قبلاً به اسم امتیاز گفته شده، مثل همین است؛ بنابراین به نظر من BOT و این شیوه قرارداد اولاً اشکال قانون اساسی دارد، چون امتیاز است؛ اگر هم طوری نوشته شده است ـ که معلوم نیست ـ

بهتر است واضح بنویسند؛ BOT معنی دیگری ندارد، معنای آن این است که شما باید در اینجا مشخص کنید چند ساله BOT خواهید داد، مفهوم BOT که این نیست پول بدهید، پول بگیرید، کار عمرانی رایگان برایتان بکنند! در ازای کار عمرانی، طرف مقابل مشخص می‌کند چند سال حاکمیت خواهد داشت و بر اساس حاکمیتش چه منفعتی خواهد برد؛ بنابراین من تصور می‌کنم که همکاران محترم اگر به حذف این موضوع با توجه به اشکالاتی که ایجاد می‌کند و منافعی که ممکن است برای طرف‌های خارجی ایجاد کند و جاده‌ها و راه‌آهن ما را در اختیار خارجیان یا شرکای آنها یا شرکت‌هایی که با آنها طرف هستند، قرار دهد، اگر دقت هم بکنیم خود این جمله هم می‌گوید «با واگذاری‌های امتیازاتی نظیر استفاده از…» الی آخر که صراحتاً مفهوم امتیاز را می‌رساند، فکر می‌کنم حذف آن نزدیک‌تر باشد، از نظر اقتصادی هم در موارد قبلی هم بوده که بعضی جاها مجوز داده شده، هیچ کارکردی نداشته جز اینکه یک چراغ سبزی به امتیاز‌دادن به خارجی، امتیازی که بد دانسته می‌شود و امتیازی که خوب دانسته نمی‌شده، ما هیچ گاه در هیچ جای تاریخ این را امتیاز مثبت و امتیاز مناسب تلقی نکردیم. اجازه بدهید این قسمت حذف بشود حالا هر کاری تعاونی‌ها یا بخش خصوصی می‌خواهند انجام بدهند در قالب‌های دیگر دنبال کنند».

صرف‌نظر از مبانی استدلال اخیر که انتقادات بسیاری به آن وارد است، این استدلال بیش از هر چیز بیانگر آن است که در ایران هنوز هم شیوه‌های تأمین مالی پروژه‌های زیربنایی، و فلسفه به‌کارگیری آنها در کشورهای مختلف، حتی در سطوح کلان تصمیم‌گیری آنچنان که باید و شاید، روشن نشده‌اند. بدون شناخت ماهیت و عناصر قراردادهای بی.او.تی و کارکرد آن در پروژه‌های زیربنایی از یک‌سو و بررسی پروژه‌هایی که به این شیوه در کشور اجرا شده یا در حال اجراست از سوی دیگر، به‌سادگی نمی‌توان در خصوص این نوع قراردادها اظهارنظر کرد و یا آن را مصداقی از امتیازاتی همچون دارسی و رویتر تلقی کرد!

گفتنی است در مذاکرات مربوط به تصویب مواد مزبور، نمایندگان بسیاری برخلاف استدلال اخیر، بر استفاده از شیوه بی.او.تی در پروژه‌های زیربنایی تأکید داشتند.